2016年经济宏观调控政策的的总体思路是什么?日前,国家信息中心经济预测部主任祝宝良做客本刊“首席观点”,他认为,目前我国经济下行主要是结构性问题,2016年宏观调控政策的总体思路应以经济结构调整为主要目标,兼顾稳定经济增长和防范金融风险。

记者:2015年以来,面对世界经济增长速度缓慢、国内经济下行、金融风险加大的复杂形势,我国先后出台了一系列稳增长、调结构、防风险的政策。在政策的推动下,国民经济在过去一年中呈现出何种状态?有哪些值得关注的积极变化?

祝宝良:2015年,针对需求不足问题,国家不断推出重大投资工程和消费工程包,取消房地产限购、限贷政策,降低住房首付比例和住房交易环节税,完善出口退税和贸易便利化。针对货币政策传导不畅和实体融资成本过高问题,自2014年11月以来,五次降息、四次降低存款准备金率,并利用其他货币政策工具,引导利率下降。针对地方政府负债率高和财政政策有效性下降的问题,开展了存量债务置换,出台融资平台在建项目的续贷政策,积极推进政府企业合作模式。对地方政府懒政进行问责,加强督导检查和简政放权,财政支出进度明显加快。这些举措初步遏制了经济持续下行的趋势,前三季度,国内生产总值同比增长6.9%,规模以上工业生产同比增长6.2%。消费需求基本平稳;基础设施建设投资保持了较快增长;进口、出口分别下降15.3%和1.9%,但剔除价格因素,实际增速分别为-4.2%和-0.7%。

值得关注的是,新的经济增长动力正在逐步形成。一是服务业主导趋势进一步显现。前三季度第三产业占GDP的比重达到51.4%,同比提高2.3个百分点。二是需求结构继续改善,消费拉动作用进一步增强。前三季度最终消费支出对经济增长的贡献达到58.4%,比资本形成高出15个百分点。三是收入分配结构有所改善,经济发展进一步惠及居民。前三季度全国居民人均可支配收入名义增长9.2%,居民在国民收入分配中的占比提高,农村居民人均可支配收入实际增长明显高于城镇居民,城乡居民收入差距在缩小。四是节能减排取得新成效。前三季度单位国内生产总值能耗同比下降5.7%。

记者:2016年是全面深化改革的关键之年,您认为目前我国经济面临的最大问题是什么?

祝宝良:我国经济运行中既有结构性问题,也有周期性矛盾,但结构性问题更加突出,经济下行压力仍然很大。

第一,产业结构矛盾凸现。受外需持续低迷、前期产能扩张过快、国家进入中等偏上收入行列后需求结构从用、住、行为主开始转向以服务业为主等因素影响,钢铁、有色、建材、化工、煤炭等重化工业出现相对过剩,有的甚至绝对过剩。高质量、个性化消费品难以满足国内需求,电信、金融、教育、文化、养老、体育等领域被高度垄断或管制,有效供给不足。

第二,房地产市场仍处于调整期。经过十余年高增长,我国房屋存量已大幅度增加,2013年按常住人口计算的城镇居民户均住宅超过1.05套,从套数看基本达到饱和点,房地产市场已经进入趋势性减速和周期性下降的双重调整阶段。根据国际经验和房地产周期变化规律,房地产调整期一般需要3至5年,考虑到2014年已经开始调整,房地产低迷至少还需要两年左右的时间。

第三,地方政府融资能力下降。地方政府的融资模式,加大了重复建设、产能过剩、房地产价格上涨和债务的不断累积,我国地方政府债务2014年底增至24万亿元。在地方政府融资能力下降的同时,社会保障、公共服务支出等财政刚性支出居高不下,地方政府债务负担加重。

第四,企业经营困难。企业债务率不断上升,融资成本居高不下。低端劳动力工资上涨较快,社会保障支出特别是部分企业住房公积金支出压力较大,税收负担较重,电价等成本高企。自2014年8月开始,企业利润出现负增长,三角债增加,影响了企业投资意愿和生产经营活动。

第五,潜在金融风险显性化。商业银行的不良贷款率有所上升,股市、汇市出现了较大幅度的调整,地方政府积累的大量债务需要置换,风险隐患防范和化解任务艰巨。

第六,需求管理政策效果减弱。产能过剩行业、僵尸企业和地方政府融资平台等部门的资金需求拉高了资金成本,违约风险上升导致金融机构流动性偏好提高,无风险利率水平下降不能有效传导到实体经济部门,货币政策效应明显减小。

上述问题表明,我国制造业投资下行的趋势没有改变、房地产投资下行的周期没有结束、工业生产下行的势头没有止住,经济下行态势仍在延续。同时,财政和货币政策的边际效果逐步减弱,依靠扩张性政策刺激难以根本扭转经济下行的势头。

记者:压力之下,您认为我国的经济依然能够维持中高速的增长吗?

祝宝良:我认为可以。原因主要有以下几个方面:

首先,我国经济发展仍有巨大潜力、巨大余地和巨大韧性。目前,我国潜在经济增长水平仍在7%左右。经过30年多年的发展,我国物质技术基础日益增强,产业体系完整,国民储蓄率即便逐年小幅回落,但仍显著高于世界上大多数国家水平,人力资本和科技创新对经济增长的贡献逐步提高,具有资金、劳动、科技等生产要素组合的综合优势。只要我国加快国企、金融、财税、土地等供给侧结构性改革,发展好包括股市、债市的资本、土地等要素市场,政府和企业的负债可以通过资本市场转化为居民和民营企业的资产,政府负债和企业高杠杆问题能够得到解决,潜在的金融风险可以化解。

其次,改革开放的深入推进,将极大调动和激发经济社会发展的动力和活力。近年来,我国加快了行政管理体制改革,下放一大批行政审批事项,放开了许多基础设施建设领域,促进了民营经济和服务业的发展,形成了大众创业、万众创新的局面。区域经济协调发展提高到新水平,东部地区创新发展能力进一步增强,新技术、新产品、新业态、新商业模式发展势头良好。实施“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带发展战略和《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》,通过引导生产要素合理流动,就会使得城市和沿海地区有可能失去比较优势的产业在农村和内地获得新的优势,进而使得一些产业、产品的生命周期延长,这种跨区域的产业梯度转移和推进效应在大国就会产生新的生产力。

再次,国内市场规模巨大,扩大内需潜力加快释放。近年来,我国高度重视保障和改善民生,居民收入保持较快增长,特别是城镇低收入群体和农民工收入增速明显提高。同时,覆盖城乡的社会保障体系基本建立,为扩大国内消费需求奠定了基础。加快破除户籍、土地、教育等方面制约城镇化的制度性障碍,积极稳妥推进城镇化,也将创造新的消费和投资需求。

最后,宏观调控水平不断提高,宏观政策仍有运用空间。我国有效应对了1997年亚洲金融危机、2008年国际金融危机和2010年欧洲主权债务危机的冲击,宏观调控取得了显著成绩。我们在调控方向、力度和时机的把握上,在调控手段和工具的运用上,都积累了丰富经验。同时,我国宏观政策仍具备较大空间,财政赤字和政府债务余额均处于安全线内,并远低于美、欧、日等主要经济体。银行基准利率和存款准备金率较高,有足够多调节流动性的手段和工具。

记者:针对上述经济特征,我国下一阶段的宏观调控政策的方向是什么?

祝宝良:2016年的总体思路应以经济结构调整为主要目标,兼顾稳定经济增长和防范金融风险。这需要进一步加快国有企业、金融、财税等供给侧结构性改革,增强微观主体的活力和经济增长的内生动力,提高经济增长的质量和效益,为宏观调控政策发挥更好的作用奠定好微观经济基础。

第一,全面深化体制改革,形成统一、开放、竞争的市场体系。加快国有企业改革步伐。加快落实税制改革政策,完成营业税改征增值税,加快房地产税立法,建立综合与分类相结合的个人所得税制度。进一步推进金融改革,放松对银行业的准入管制,加快完善股票市场的制度建设。推进水、电、油、气、运等资源和基础产品价格改革,通过价格杠杆鼓励民间资本进入基础设施领域。

第二,以减税和增加社会保障支出为重点,实施积极的财政政策。一是适当扩大财政赤字和国债规模。建议全国财政赤字占GDP的比重在3%左右。二是加大地方政府债务置换的力度,扩大省政府一般债务发债规模。发挥政府投资的引领作用,加快铁路、城市地下管网、停车场、农村基础设施等项目建设。保证国家批准的PPP项目的落地。三是实施结构性减税政策。采取功能性的产业政策,对国家引导发展的行业和小微企业全面减税,支持企业进行技术改造和创新投资。四是加大失业保险和低收入群体的支出力度,托住民生和社会稳定底线,为顺利推动企业改革提供保障。

第三,以创造有利于结构调整的宏观环境为重点,实施稳健的货币政策。一是建议M2增长13%左右,继续适时降准,引导全社会降低企业融资成本。二是以人民币汇率中间价机制调整为契机,完善以市场供求为基础、有管理的浮动汇率制度,增强人民币汇率双向浮动弹性。三是实施结构性货币政策。向部分金融机构定向投放流动性,降低这些金融机构的融资成本;通过支农再贷款和支小再贷款、融资便利等工具,降低部分实体行业或企业的融资成本,定向支持这些行业或企业的发展;采取结构性法定存款准备金政策,对部分金融机构或部分金融业务“减税”。四是稳定股票市场预期和信心,相关部门要及时向市场传递政策信号,不能让市场随意猜测政府的意图,尽快恢复股市的融资功能。

第四,加快清理僵尸企业和房地产去产能。下决心建立过剩产能退出和市场出清机制。一是制定破产法实施细则。研究人员安置、企业资产核销、资产处置等指导意见和具体措施。出台财政金融支持措施,解决人员安置和资产处置的资金。二是结合国企改革,辅之于环保、技术等标准,推进企业兼并重组。三是加大房地产去库存力度。推进保障住房货币化,运用发放租赁补贴方式解决住房保障问题。发展三四线城市养老和旅游地产。成立政策性住房银行,可考虑把住房公积金作为资本金注入,支持城市低收入群体和农民工购房。

第五,推动大众创业、万众创新。一是继续加大简政放权力度,推进政府制定权力清单、责任清单,全面取消非行政许可。为创业、创新营造更好的环境。二是支持区域性资本市场发展,如新三版、担保、众筹等新业态。三是全面落实企业研发费用加计扣除等普惠性措施;完善设备加速折旧等政策,推动企业加快技术改造;把国家自主创新示范区股权激励、科技成果处置权、收益权等试点政策扩大到所有科技园区和科教单位。四是降低电力价格、适当降低失业保险缴费比例。

记者:请您预测一下2016年的经济增长如何?

祝宝良:考虑到经济政策有一定的滞后影响,2015年出台的宏观调控政策和改革举措还会继续发挥稳定作用,我国消费需求会保持稳定,基础设施投资、服务业和高技术产业投资保持较快增长,我国经济仍将保持平稳增长态势,预计2016年国内生产总值将增长6.5%左右,实际经济增速略低于7%左右的潜在增长率。 (图片 明天)

祝宝良国家信息中心经济预测部主任、研究员,商务部特聘专家、新华社特约分析师。先后在国际货币基金组织、美国路易斯维尔大学学习宏观经济和数量经济。参与或主持了多个国际合作和国家级研究项目,获国家重大科技进步奖一次,国家环保部科技进步一等奖一次,国家发展改革委科技进步三等奖三次。在国内核心期刊和报刊上发表文章300余篇,出版《中国宏观经济运行定量分析》等专着三本,合着多部。